Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 004/2014
Miðvikudaginn 18. júní 2014 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi til velferðarráðuneytisins, dags. 16. apríl 2013, kærði Kerecis ehf., kt. 651007-0620, ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 18. mars 2013, um að Kerecis ehf. skuli setja upp læsanleg munahólf undir verðmæti og aðra persónulega muni starfsfólks félagsins.
I. Málavextir og málsástæður.
Mál þetta varðar ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 18. mars 2013, um að Kerecis ehf. skuli setja upp læsanleg munahólf undir verðmæti og aðra persónulega muni starfsfólks félagsins með vísan til 6. mgr. 19. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, sbr. einnig 43. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Þeirri ákvörðun vildi kærandi ekki una og kærði hana til ráðuneytisins með bréfi, dags. 16. apríl 2013.
Í erindi kæranda kemur meðal annars fram að starfsmaður Vinnueftirlits ríkisins hafi þann 13. mars 2013 framkvæmt skoðun á húsnæði Kerecis ehf. á Ísafirði. Í húsnæðinu fari fram markaðssetning, þróun og tilraunaframleiðsla á sáraumbúðum úr þorskroði. Starfsmaður Vinnueftirlits ríkisins hafi gert nokkrar athugasemdir og ein af þeim hafi lotið að því að starfsmenn hafi ekki haft aðgang að læstum munahólfum til þess að geyma persónulega hluti. Hafi kæranda verið veittur frestur til 15. apríl 2013 til að bregðast við athugasemdum stofnunarinnar. Jafnframt kemur fram að kærandi hafi sent Vinnueftirliti ríkisins tölvubréf, dags. 15. apríl 2013, þar sem farið var fram á niðurfellingu kröfu Vinnueftirlits ríkisins um læsanleg munahólf. Kærandi byggði meðal annars á því að ákvæði 6. mgr. 19. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, fæli ekki í sér skyldu Vinnueftirlits ríkisins til þess að krefjast læsanlegra munahólfa fyrir starfsmenn heldur eingöngu heimild. Starfsmenn fyrirtækisins hafi ekki óskað eftir því að hafa aðgang að læstum hirslum enda óttist þeir ekki um öryggi persónulegra hluta sinna. Þá kemur fram í erindi kæranda til ráðuneytisins að verði settar upp lokaðar munahirslur muni þær líklega standa auðar og starfsmenn muni eftir sem áður geyma bíllykla og peningaveski í úlpum sínum. Óþekkt sé að þjófar gangi milli húsa á Ísafirði og steli verðmætum úr yfirhöfnum starfsmanna. Í erindi kæranda kemur fram að þrátt fyrir að kærandi hafi í þrígang bent á framangreint við starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins hafi beiðni kæranda um að tilmælin yrðu dregin til baka verið hafnað. Í erindi kæranda er því farið fram á að ráðuneytið felli úr gildi umrædda ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins. Í erindi sínu vísar kærandi jafnframt til þess að umræddar kröfur væru eðlilegar hjá stórum iðnfyrirtækjum í Reykjavík en ekki endilega skynsamlegar hjá litlu sex manna fyrirtæki utan höfuðborgarsvæðisins.
Erindi kæranda var sent Vinnueftirliti ríkisins til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 18. apríl 2013, og var veittur frestur til 7. maí sama ár. Í umsögn Vinnueftirlits ríkisins, dags. 6. maí 2013, kemur meðal annars fram að eftirlitsmaður stofnunarinnar hafi farið í eftirlitsheimsókn til kæranda 13. mars 2013. Eftirlitsmaður Vinnueftirlits ríkisins hafi gert fimm athugasemdir, meðal annars vegna vinnuumhverfis starfsmanna. Með skoðunarskýrslu, sem send var fyrirtækinu í pósti, hafi fimm fyrirmæli verið gefin auk einnar ábendingar. Eitt þessara fyrirmæla hafi kveðið á um skyldu kæranda til þess að setja upp læsanleg munahólf undir persónuleg verðmæti starfsfólks og hafi það verið gert á grundvelli 6. mgr. 19. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða. Í umsögninni kemur einnig fram að Vinnueftirlit ríkisins hafi gert kröfu um læst munahólf í öllum fyrirtækjum þar sem slík aðstaða er ekki fyrir hendi. Enn fremur kemur fram í umsögn Vinnueftirlitsins að rökin fyrir fyrirmælunum séu þau að starfsmenn eigi að geta geymt verðmæti eða aðra persónulega muni á vinnustað með öruggum hætti meðan þeir sinni starfi sínu. Vinnueftirlitið tekur einnig fram í umsögninni að tryggingafélög bæti ekki tjón vegna þjófnaðar nema fyrir liggi bein ummerki þjófnaðar, t.d. þannig að skápar séu brotnir. Vinnueftirlit ríkisins telji því að aðgangur að læstri munageymslu til að geyma verðmæti og persónulega muni með öruggum hætti vera hluti af lágmarks aðbúnaði hvers starfsmanns á meðan þeir sinni starfi sínu. Með umsögn Vinnueftirlits ríkisins fylgdi umrædd skoðunarskýrsla þar sem gerð er grein fyrir þeim úrbótum sem Vinnueftirlitið krafðist af hálfu fyrirtækisins.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 21. maí 2013, var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Vinnueftirlits ríkisins. Þann 4. júní 2013 barst ráðuneytinu erindi frá kæranda þar sem fram kemur að kærandi telji ekki eðlilegt að beita ákvæði 6. mgr. 19. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, nema ástæða sé til. Vísar kærandi meðal annars til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, en hann telur að Vinnueftirlit ríkisins hafi farið strangar í sakirnar en nauðsyn bæri til. Í svarbréfi kæranda kemur einnig fram tilvísun til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Framkvæmdastjóri fyrirtækisins kveður sig hafa starfað á sex vinnustöðum hér á landi og aldrei haft aðgang að læstu munahólfi. Einnig hafi hann gert lauslega skoðanakönnun hjá þeim sem hann umgengst daglega og enginn þeirra hafi aðgang að læstu munahólfi á vinnustað sínum. Ætti það bæði við um starfsmenn opinberra stofnana og einkafyrirtækja. Jafnframt telur hann ekki vera hefð fyrir því á íslenskum vinnumarkaði að leggja kröfu á fyrirtæki um íþyngjandi húsgagnakaup og með því sé umrædd jafnræðisregla stjórnsýslulaga brotin.
Þá er tekið fram í umræddu svarbréfi að óþekkt sé að þjófar gangi milli húsa og steli úr yfirhöfnum starfsmanna á Ísafirði. Læst munahólf séu því ekki nauðsynleg til varnar þjófnaði. Kærandi telji því kröfuna vera að nauðsynjalausu og andstæð áðurnefndri meðalhófsreglu stjórnsýslulaga enda hafi Vinnueftirlit ríkisins þar með farið strangar í sakirnar en nauðsyn bæri til. Í svarbréfi kæranda er lagt til að leitað verði eftir umsögn lögreglustjórans á Ísafirði varðandi þjófnaðarhættu úr yfirhöfnum á vinnustöðum í byggðarlaginu. Að öllu þessu virtu telur kærandi því að Vinnueftirlit ríkisins hafi við meðferð málsins brotið gegn ákvæðum 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga.
Ráðuneytið sendi Vinnueftirliti ríkisins erindi, dags. 27. nóvember 2013, þar sem ráðuneytið óskaði eftir frekari upplýsingum og gögnum um framkvæmd eftirlitsheimsókna Vinnueftirlits ríkisins í tengslum við heimild stofnunarinnar samkvæmt 6. mgr. 19. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, um að krefjast þess að þar sem starfsmenn hafi einungis aðgang að fatahengi séu jafnframt læstar hirslur þar sem starfsmenn geti geymt verðmæti. Enn fremur óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um hvort fyrir lægju verklagsreglur hjá Vinnueftirliti ríkisins í tengslum við framkvæmd stofnunarinnar hvað varðar beitingu umræddrar heimildar í tilvikum þar sem ekki er um læst munahólf að ræða. Í erindi ráðuneytisins var jafnframt óskað eftir upplýsingum um hvort fyrir liggi upplýsingar og/eða gögn um hvort og þá hvaða undantekningar eru veittar frá því að stofnunin beiti heimild 6. mgr. 19. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða.
Í svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins, dags. 3. desember 2013, kemur meðal annars fram að Vinnueftirlitið hafi gefið út svokallaða vinnuumhverfisvísa en þeir séu nýttir sem gátlistar til að finna hættur í vinnuumhverfinu. Vinnuumhverfisvísarnir séu hjálpartæki fyrir eftirlitsmenn sem sinni fyrirtækjaeftirliti auk þess sem fyrirtæki geti stuðst við þá þegar gerð sé skrifleg áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Vinnueftirlit ríkisins hafi þegar gert 38 vinnuumhverfisvísa fyrir hinar ýmsu starfsgreinar og í þeim öllum sé gert ráð fyrir því að starfsmenn eigi rétt á læsanlegum munahirslum. Starfsemi kæranda flokkist undir efnaiðnað samkvæmt eftirlitskerfi Vinnueftirlits ríkisins. Í vinnuumhverfisvísi fyrir efnaiðnað sé enn fremur gert ráð fyrir að í slíkum fyrirtækjum skuli vera læsanlegir fataskápar eða hirslur fyrir persónulega muni starfsmanna. Það sé því hluti af verklagi fyrirtækjaeftirlits Vinnueftirlitsins að veita fyrirmæli um læst munahólf í öllum fyrirtækjum þar sem engin slík aðstaða er til staðar. Þá er tekið fram að samkvæmt upplýsingum frá fyrirtækjaeftirliti Vinnueftirlits ríkisins séu fyrirmæli um búningsaðstöðu og munahólf um 4,5% allra þeirra fyrirmæla sem gefin voru síðastliðin tíu ár, þ.e. frá 1. janúar 2003 til 31. desember 2012.
II. Niðurstaða.
Samkvæmt 98. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er heimilt að kæra ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins sem teknar eru á grundvelli sömu laga til velferðarráðuneytisins.
Með lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er leitast við að „tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi, sem jafnan sé í samræmi við félagslega og tæknilega þróun í þjóðfélaginu“, sbr. 1. gr. laganna. Enn fremur er tekið fram að tryggja skuli „skilyrði fyrir því, að innan vinnustaðanna sjálfra sé hægt að leysa öryggis- og heilbrigðisvandamál“, sbr. sama ákvæði. Lögin gilda um alla starfsemi, þar sem einn eða fleiri menn vinna, hvort sem um er að ræða eigendur fyrirtækja eða starfsmenn en þó eru siglingar, fiskveiðar og loftferðir undanskildar gildissviði laganna, sbr. 2. gr. laganna.
Lögin um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, kveða sérstaklega á um hvernig samskiptum atvinnurekenda og starfsmanna skuli háttað að því er varðar skipulag vinnuverndar á vinnustöðum auk þess sem skyldur atvinnurekenda og fulltrúa þeirra sem og starfsmanna eru tilgreindar. Þar á meðal er tekið fram að atvinnurekandi skuli tryggja að gætt sé fyllsta öryggis sem og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta á vinnustað, sbr. 13. gr. laganna.
Ellefti kafli laganna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, fjallar um áhættumat, heilsuvernd og heilsufarsskoðanir. Samkvæmt 65. gr. ber atvinnurekandi ábyrgð á að gerð sé skrifleg áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Sú áætlun skal fela í sér mat á áhættu, sbr. 65. gr. a, og áætlun um heilsuvernd, sbr. 66. gr. Markmið heilsuverndar er meðal annars að stuðla að því að starfsmenn séu verndaðir gegn hvers konar heilsuvá eða heilsutjóni sem stafa kann af vinnu þeirra eða vinnuskilyrðum, að vinnu sé hagað þannig að starfsmenn fái verkefni við hæfi og að andlegri og líkamlegri aðlögun þeirra að starfsumhverfi. Síðast en ekki síst ber atvinnurekanda að stuðla að andlegri og líkamlegri vellíðan starfsmanna.
Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 46/1980 er tekið fram að megináhersla sé lögð á að „eftirlit með aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi verði sem allra mest innan fyrirtækjanna sjálfra og atvinnurekendur og starfsmenn skipuleggi sameiginlega ráðstafanir á vinnustöðum, er varða aðbúnað, hollustuhætti og öryggi“. Vinnueftirliti ríkisins var síðan falið að hafa sérstakt eftirlit með að framangreindum ákvæðum væri framfylgt sem og öðrum efnisákvæðum laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra laga með því að fylgjast með að atvinnurekendur, er lögin taka til, stuðli að góðum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi fyrir starfsmenn sína í starfi. Áfram hefur verið gert ráð fyrir slíku eftirliti stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 65. gr., 75. og 82. gr. laganna, þrátt fyrir að einstökum ákvæðum hafi verið breytt lítillega síðan lögin tóku fyrst gildi.
Því eftirliti sem Vinnueftirliti ríkisins er falið að sinna samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er lýst í 82. og 83. gr. laganna. Þar er meðal annars gert ráð fyrir að starfsmenn stofnunarinnar fari í eftirlitsheimsóknir inn í fyrirtæki og skal þeim veittur aðgangur að vinnustöðvum þeirra auk þess sem nánar er kveðið á um hvernig standa skuli að framkvæmd slíkra heimsókna. Samkvæmt 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, mega starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins ekki láta uppi við atvinnurekanda eða fulltrúa hans, að eftirlitsferð sé gerð vegna umkvörtunar. Hlutverk Vinnueftirlits ríkisins samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, og reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga er því að hafa eftirlit með því að atvinnurekendur uppfylli skyldur sínar samkvæmt fyrrnefndum lögum og reglugerðum.
Enn fremur skal Vinnueftirlit ríkisins sjá til þess að atvinnurekandi grípi til viðeigandi úrbóta í tilvikum er hann hefur ekki sinnt skyldum sínum á viðunandi hátt að mati stofnunarinnar, sbr. 84., 85. og 87. gr. laganna, en í þeim ákvæðum laganna er tekið fram til hvaða ráðstafana Vinnueftirlitið getur gripið þegar atvinnurekendur fara ekki að tilmælum stofnunarinnar um lagfæringar á vanbúnaði eða öðru ástandi sem brýtur gegn fyrrnefndum lögum eða reglugerðum.
Það er jafnframt lagaleg skylda atvinnurekanda að grípa til úrbóta í tilvikum þegar vanbúnaður er á vinnustað að mati Vinnueftirlits ríkisins. Að öðrum kosti hefur Vinnueftirlit ríkisins heimildir til að beita atvinnurekandann þvingunaraðgerðum þar til hann hefur farið að tilmælum stofnunarinnar. Í 87. gr. laganna er kveðið á um að séu ákvæði laganna, eða reglna sem settar eru með stoð í þeim, brotin og ekki farið eftir ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins á grundvelli þeirra geti stofnunin ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðun beinist að greiði dagsektir þar til farið verði að ákvörðun Vinnueftirlitsins, sbr. 1. mgr. ákvæðisins.
Í VI. kafla laganna er fjallað sérstaklega um vinnustaði. Er þar meðal annars að finna ákvæði er segir að vinnustaður samkvæmt lögunum merkir umhverfi innan húss eða utan, þar sem starfsmaður hefst við eða þarf að fara um vegna starfa sinna, sbr. 41. gr. laganna. Í kaflanum er einnig að finna ákvæði er veita ráðherra heimild til að setja nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um fyrirkomulag fastra og bráðabirgðavinnustaða, innan húss og utan, sbr. 43. gr. laganna. Slíkar reglur geta fjallað um húsnæði, svo sem vinnurými, lofthæð, loftrými, gólf, veggi, loft, lýsingu, hita, loftræstingu og loftskipti, varnir gegn hávaða, titringi, geislun og fleira. Reglurnar geta einnig kveðið á um aðbúnað starfsmanna og fleira, svo sem um setu- og matsali, kaffistofur, búningsherbergi, fatageymslur og fatahengi, svo og um gæðakröfur og staðla slíks húsnæðis. Þá geta reglurnar einnig kveðið á um annað óátalið, sem stuðlað getur að bættum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi, sbr. a., b. og c. liðum sömu greinar.
Ráðherra hefur nýtt framangreindar heimildir með setningu reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða. Þær reglur gilda um vinnustaði sem falla undir lög um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Þær gilda þó ekki um byggingarvinnustaði, jarðefnavinnslu eða aðra hliðstæða vinnustaði sem og flytjanlegt starfsmannarými, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglnanna. Samkvæmt gögnum málsins lýtur mál þetta að fyrirtæki sem sinnir markaðssetningu, þróun og tilraunaframleiðslu á sáraumbúðum úr þorskroði. Flokkast starfsemi kæranda sem efnaiðnaður samkvæmt flokkunarkerfi Vinnueftirlits ríkisins. Verður því ekki annað ráðið en að umræddar reglur sem byggt er á í máli þessu eigi við um vinnustað kæranda.
III. kafli reglnanna um húsnæði vinnustaða fjallar um starfsmannarými, þar á meðal búningsherbergi og fatahengi. Nánar er kveðið á um innréttingar í 19. gr. reglnanna en þar er meðal annars tekið fram í 6. mgr. að þar sem starfsmenn hafi einungis aðgang að fataherbergi geti Vinnueftirlit ríkisins krafist þess að jafnframt séu læstar hirslur þar sem starfsmenn geti geymt verðmæti.
Í erindi kæranda er meðal annars vísað til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem kærandi telur að Vinnueftirlitið hafi farið strangar í sakirnar en nauðsyn bæri til í ljósi þess að þjófnaður á Ísafirði þar sem fyrirtækið er staðsett eru sjaldgæfir. Enn fremur telur kærandi að jafnræðisregla stjórnsýslulaga sé brotin þar sem að mati hans sé almennt ekki lögð krafa á fyrirtæki um íþyngjandi húsgagnakaup.
Í því skyni að auðvelda atvinnurekendum að uppfylla skyldur sínar á grundvelli laganna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, þar á meðal gerð skriflegrar áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað, hefur Vinnueftirlit ríkisins gefið út vinnuumhverfsisvísa þar sem fram koma þau atriði sem talin eru nauðsynleg til að tryggja góðan aðbúnað og öryggi starfsmanna á vinnustöðum. Slíkir vísar eru meðal annars til þess fallnir að gera fyrirtækjaeftirlit Vinnueftirlitsins gagnsærra fyrir fyrirtækin sem sæta slíku eftirliti þar sem þær kröfur sem Vinnueftirlitið gerir til þeirra á grundvelli gildandi laga og reglugerða eru settar fram með skýrum hætti. Jafnframt geta fyrirtækin stuðst við vísana er þeir hlúa að aðbúnaði og öryggi starfsmanna sinna.
Vinnueftirlit ríkisins hefur gert 38 vinnuumhverfisvísa sem eru að finna á heimasíðu stofnunarinnar, þar á meðal vinnuumhverfisvísi fyrir efnaiðnað. Í öllum vinnuumhverfisvísum er sérstaklega fjallað um starfsmannarými þar sem gert er ráð fyrir að búningsaðstaða starfsmanna feli í sér læsta fataskápa eða fatahengi og læstar hirslur fyrir persónulega muni starfsmanna, sbr. 13.-20. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða. Að mati ráðuneytisins er því almennt gerð sú krafa til fyrirtækja að þau hafi læsta fataskápa eða læstar hirslur fyrir verðmæti og aðra persónulega muni starfsmanna í fyrirtækjaeftirliti Vinnueftirlits ríkisins. Er það því mat ráðuneytisins að umrædd krafa Vinnueftirlits ríkisins brjóti ekki gegn 11. gr. stjórnsýslulaga.
Það er jafnframt mat ráðuneytisins að það geti ekki talist brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga að gera kröfu um læstar hirslur fyrir verðmæti og aðra perónulega muni starfsmanna án tillits til staðsetningar á landinu eða tíðni þjófnaða á viðkomandi svæði. Tilgangur þessarar kröfu um læst munahólf er aðallega sá að starfsmenn hafi tækifæri á að geyma verðmæti og aðra persónulega muni á öruggum stað sem ekki er aðgengilegur öðrum meðan þeir eru við störf. Getur verið mjög misjafnt um hvers konar persónulega muni er að ræða og ljóst að ekki felst í þessu eingöngu varnir gegn þjófnaði á verðmætum.
Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um að kærandi skuli setja upp læsanleg munahólf undir verðmæti og aðra persónulega muni starfsfólks hafi verið í samræmi við 19. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, sbr. einnig 43. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 18. mars 2013, um að Kerecis ehf. skuli setja upp læsanleg munahólf undir verðmæti og aðra persónulega muni starfsfólks á starfsstöð Kerecis ehf. að Eyrargötu 2, 400 Ísafirði, kt. 651007-0620, er hér með staðfest.